1. Hoe zijn de coronamaatregelen (momenteel) wettelijk vastgelegd?
Over het algemeen is de burgemeester van een gemeente bevoegd om in geval van nood een ‘noodverordening’ vast te stellen (artikel 176 Gemeentewet). In de noodverordening kunnen regels en maatregelen worden gesteld die nodig zijn ‘ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar’. Op basis van deze grondslag kan de burgemeester dus maatregelen treffen om de verspreiding van het coronavirus te beperken.
Het coronavirus is echter een gevaar dat niet alleen de gemeente, maar het hele land betreft. Voor dit soort ‘bovengemeentelijke’ situaties komt de Wet veiligheidsregio’s in beeld. Nederland kent in totaal 25 veiligheidsregio’s. In een geval van een ramp of een crisis die de gemeente overstijgt, is de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd tot rampenbestrijding en crisisbeheersing. In plaats van de burgemeester van de gemeente, stelt dan de voorzitter van de veiligheidsregio voor alle gemeenten die binnen de veiligheidsregio vallen een noodverordening op.
Bij het bepalen van de maatregelen die in de noodverordeningen zijn opgenomen, geldt dat de veiligheidsregio’s gehoor moeten geven aan de aanwijzingen die door de verschillende betrokken ministers (de minister voor Medische Zorg en Sport, mede namens de minister van Justitie en Veiligheid, en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) zijn gegeven op de voet van artikel 7 van de Wet publieke gezondheid.
Zoals gezegd, hebben inmiddels alle voorzitters van de veiligheidsregio’s gebruik gemaakt van deze bevoegdheid.
2. Wat is de laatste stand van zaken?
Om de aangekondigde maatregelen te kunnen handhaven, moest elke veiligheidsregio telkens een eigen noodverordening opstellen. Op 18 maart 2020 hadden alle veiligheidsregio’s een noodverordening vastgesteld.
Door de aangescherpte maatregelen die het kabinet op 23 maart 2020 presenteerde, moesten de noodverordeningen aangepast worden. Om dit centraal te kunnen regelen, is op 26 maart 2020 een modelnoodverordening gepresenteerd, die alle veiligheidsregio’s moesten ondertekenen en bekendmaken. Daarmee lijken de noodverordeningen dezelfde inhoud te bevatten, hetgeen de rechtszekerheid in zoverre ten goede komt.
Om u een volledig overzicht te kunnen geven van de noodverordeningen die gelden voor de 25 veiligheidsregio’s, hebben wij een overzicht voorzien van hyperlinks bijgevoegd, zodat u de noodverordeningen gemakkelijk kan bereiken.
Op 31 maart heeft het kabinet besloten dat alle coronamaatregelen in Nederland worden verlengd tot en met dinsdag 28 april. In uitzondering hierop blijft het verbod op evenementen met een meld- en/of vergunningsplicht in ieder geval tot 1 juni van kracht.
3. Welke maatregelen zijn voor mij als eigenaar/verhuurder van winkels of van een ander (kantoor)gebouw van belang?
In de noodverordeningen zijn verschillende maatregelen opgenomen die in acht genomen moeten worden. Het gaat om maatregelen die uiteraard verboden voor personen inhouden, maar ook voor eigenaren/verhuurders van panden en voor inrichtingen (huurders, winkeliers). Hieronder lichten wij de drie maatregelen toe, die voor u van belang kunnen zijn:
Verbod op samenkomsten en evenementen
De eerste maatregel in de noodverordeningen betreft het verbod om samenkomsten “te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen” (artikel 2.1 noodverordeningen). Ook zijn evenementen tot 1 juni 2020 verboden.
Onderscheid samenkomsten en evenementen
Het onderscheid tussen samenkomsten en evenementen is redelijk vaag. Dit komt vooral omdat het verbod van samenkomsten eerst was beperkt tot een aantal van 100 personen of meer. Met de laatste noodverordeningen is dit aantal vervallen, zodat ook het samenzijn van enkele personen bij elkaar al kan gelden als een samenkomst of evenement. De uitleg van de begrippen en vooral ook de toepassing ervan blijft derhalve ongewis. Voor zover wij dit kunnen overzien, lijkt het erop dat evenementen een ‘georganiseerd’ element bevatten en bij samenkomsten vooral het vermakelijkheidselement aanwezig is.
Uitgezonderde samenkomsten
Er bestaan uitzonderingen voor de volgende bijzondere samenkomsten, mits te allen tijde tenminste 1,5 meter afstand wordt gehouden van elkaar en het per samenkomst aangegeven totaal aan personen niet wordt overschreden.
Het gaat dan om de volgende samenkomsten:
- wettelijk verplichte samenkomsten, zoals vergaderingen van gemeenteraden, mits daarbij niet meer dan honderd personen aanwezig zijn, alsook vergaderingen van de Staten Generaal;
- samenkomsten die nodig zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden van instellingen, bedrijven en andere organisaties, mits daarbij niet meer dan honderd personen aanwezig zijn;
- uitvaarten en huwelijksvoltrekkingen, mits daarbij niet meer dan dertig personen aanwezig zijn;
- samenkomsten waarbij het recht zijn godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden als bedoeld in artikel 6 van de Grondwet wordt uitgeoefend, mits daarbij niet meer dan dertig personen aanwezig zijn
Verbod op samenkomsten richt zich ook tot de eigenaar/verhuurder van een (kantoor)gebouw!
Hoe dan ook is volgens ons het verbod op evenementen en samenkomsten dusdanig ruim geformuleerd, dat ook de eigenaar van een (kantoor)gebouw aangesproken lijkt te kunnen worden op de naleving ervan. Het is immers verboden om een samenkomst te laten plaatsvinden en te laten organiseren. Daarom is het raadzaam om als (kantoor)gebouweigenaar de nodige maatregelen te treffen, om te voorkomen dat in het pand samenkomsten plaatsvinden die voorkomen hadden kunnen worden.
Verbod openhouden van inrichtingen
De tweede maatregel betreft het verbod op het open houden van de in de noodverordening opgenomen inrichtingen (artikel 2.3 lid 1 noodverordeningen).
De volgende inrichtingen zijn in de noodverordening genoemd, en zijn dus verplicht hun deuren te sluiten:
- eet- en drinkgelegenheden (m.u.v. afhaalfuncties),
- sport- en fitnessgelegenheden;
- sauna’s;
- seksinrichtingen;
- coffeeshops (m.u.v. afhaalfuncties);
- casino’s: inrichtingen waar speelautomaten als bedoeld in de Wet op de kansspelen kunnen worden bespeeld;
- inrichtingen waarop de uiterlijke verzorging gerichte contactberoepen worden uitgeoefend.
Voor eet- en drinkgelegenheden en coffeeshops geldt dat het verbod niet geldt voor de verkoop, aflevering (bezorgen) of verstrekking (afhaal) van het eten of drinken/softdrugs voor gebruik anders dan ter plaatse. Daarbij geldt wel dat de duur van het verblijf zoveel mogelijk beperkt moet worden (artikel 2.3 lid 2 noodverordeningen).
Ook hier geldt ons inziens dat naast de exploitant van de inrichting ook de eigenaren/verhuurders aangesproken kunnen worden op de naleving van het verbod, voor zover de eigenaren/verhuurder het in hun macht hebben om naleving van de regels af te dwingen en de overtreding kunnen beëindigen.
Verboden gebieden en locaties
Tot slot is de voorzitter van de betrokken veiligheidsregio bevoegd om gebieden en locaties aan te wijzen, waarin personen zich niet mogen bevinden (artikel 2.5 noodverordeningen). Dit maakt het voor de voorzitter mogelijk om locaties, zoals (kantoor)gebouwen of winkelcentra aan te wijzen, die niet meer bezocht mogen worden. Het is daarom van belang te bezien of uw (kantoor)gebouw, winkel(centrum) of anderszins een locatie is aangewezen als zo’n verboden gebied. De aanwijzingsbesluiten voor deze locaties zijn ook opgenomen in het overzicht met de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s, te raadplegen via bovenstaande link.
Let ook op Protocol Verantwoord Winkelen!
Op 25 maart 2020 is het Protocol Verantwoord Winkelen bekendgemaakt. Hierin zijn de afspraken vastgelegd die tussen de sectorbranches en de Rijksoverheid zijn gemaakt om de verspreiding van het coronavirus zoveel als mogelijk te beperken.
In het Protocol zijn de volgende afspraken gemaakt, die gelden voor ondernemers:
- Regels hangen aan de buitenkant van de winkel en worden binnen herhaald.
- Zorg dat iedereen 1,5 meter afstand tot elkaar kan houden in de winkels, maar ook vóór de winkel.
- Geef in winkels het maximum aantal klanten aan dat tegelijkertijd in de winkel mag zijn. Richtlijn is maximaal 1 klant per 10 vierkante meter winkelvloeroppervlak.
- Lever online bestellingen tot aan de voordeur, niet binnen.
- Zorg voor maximale hygiëne, vooral de pinterminal.
- Haal samples, proeverijen, monsters, probeerartikelen uit winkel, niet inzetten op beleving.
- Als er updates komen op deze afspraken worden die zo snel mogelijk gecommuniceerd.
Opmerkelijk is dat het kabinet tijdens de persconferentie van 23 maart 2020 te kennen had gegeven dat deurbeleid verplicht zou zijn en dat op het ontbreken hiervan handhavend opgetreden zou kunnen worden. De regels uit het Protocol Verantwoord Winkelen zijn echter niet in de noodverordeningen opgenomen, bijvoorbeeld in de vorm van een verbod op het open houden van winkels/supermarkten zonder deurbeleid. Het Protocol Verantwoord Winkelen lijkt ‘slechts’ de vastlegging van de regels te betreffen die tussen de overheid en sectorbranches zijn gemaakt. Wij vragen ons derhalve af of het niet naleven van het Protocol Verantwoord Winkelen door middel van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving gehandhaafd kan worden.
4. Hoe vindt handhaving van de maatregelen plaats?
Wellicht de belangrijkste vraag in verband met de maatregelen, is hoe die gehandhaafd worden.
Personen die bevoegd zijn tot handhaving
In de noodverordeningen zijn de met toezicht op de naleving van de noodverordening belaste personen aangewezen. Dit zijn:
- ambtenaren van politie als bedoeld in artikel 141, onderdeel b, van het Wetboek van Strafvordering;
- de door de voorzitter aangewezen buitengewoon opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 142, eerste lid, onderdeel a, van het Wetboek van Strafvordering; c
- door de voorzitter aangewezen toezichthouders;
- militairen van de Koninklijke marechaussee als bedoeld in artikel 141, onderdeel c, van het Wetboek van Strafvordering
Op basis van de Politiewet 2012 en de Wet veiligheidsregio’s treden de politie en de Koninklijke marechaussee op ter handhaving van de Noodverordeningen. Daaronder valt zowel de feitelijke handhaving met behulp van de politie (artikel 172, tweede lid, Gemeentewet jo. artikel 39 Wet veiligheidsregio’s) als de strafrechtelijke sanctionering. Daarnaast worden in artikel 4.2 toezichthouders aangewezen ten behoeve van de mogelijke bestuursrechtelijke handhaving van deze verordening. Zij kunnen gebruik maken van de handhavingsmogelijkheden die in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht zijn opgenomen. Dit zijn de instrumenten bestuursdwang en de last onder dwangsom.
Bij handhaving zal het bestuursrechtelijke traject prioriteit hebben, zo liet het kabinet weten tijdens de persconferentie van 23 maart 2020.
Bestuursrechtelijke handhaving
Als bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd, zal dit vermoedelijk gebeuren aan de hand van een last onder dwangsom. (artikel 5:31d Awb). Dit houdt een last in tot beëindiging van de overtreding, en de verplichting tot betaling van een geldsom als de last niet tijdig wordt uitgevoerd. Daarbij hoort de toezichthouder ook een termijn te stellen (een begunstigingstermijn), waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat de dwangsom wordt verbeurd (artikel 5:32a lid 2 Awb). Welke begunstigingstermijn redelijk is, moet per situatie worden bezien. Gelet op het belang van het houden van bijvoorbeeld een afstand van 1,5 meter tot elkaar, of het belang om de duur van het bezoek aan een restaurant voor afhaalmaaltijden zo kort mogelijk te houden, achten wij een begunstigingstermijn van 5 minuten voor groepsvorming of deelname aan samenkomsten of 30 minuten voor het treffen van gepaste maatregelen, niet onredelijk.
Tijdens de persconferentie gaf het kabinet aan dat de dwangsommen tot € 4.000 konden oplopen. Opmerkelijk is het daarom, dat in géén van de noodverordeningen iets is opgenomen over de op te leggen dwangsommen en de hoogte daarvan. Slechts voor één van de veiligheidsregio’s, de veiligheidsregio Brabant-Noord, is een handhavingskader bekendgemaakt, waarin concrete bedragen genoemd worden waaraan gedacht moet worden. Hieruit volgt bijvoorbeeld dat voor het (laten) plaatsvinden van samenkomsten eerst een waarschuwing wordt gegeven, daarna een begunstigingstermijn van 5 tot 30 minuten wordt gegeven waarbinnen de overtreding moet worden beëindigd en vervolgens pas een dwangsom wordt opgelegd. Die dwangsom is overigens ook niet mals: de dwangsom is afhankelijk van het economisch belang, waarbij voor een volgende overtreding een minimum van € 10.000,00 geldt! De organisator van de samenkomst kan daarnaast ook een dwangsom van € 4.350 verbeuren. Zoals gezegd, gelden deze bedragen alleen voor de veiligheidsregio Brabant-Noord en hebben de overige veiligheidsregio’s (nog) niet inzichtelijk gemaakt aan welke bedragen gedacht moet worden. Het is echter goed mogelijk dat de andere veiligheidsregio’s dezelfde lijn hanteren.
Strafrechtelijk
In het strafrechtelijke traject zal handhaving plaatsvinden door het geven van aanwijzingen, die stipt en onmiddellijk opgevolgd moeten worden. Het niet voldoen aan de aanwijzingen is strafbaar op grond van artikel 443 van het Wetboek van strafrecht. Daarbij kunnen boetes worden uitgedeeld.
Afrondend: wat kunt u doen?
Afhankelijk van of u eigenaar van een (kantoor)gebouw bent of u een van de in de noodverordening genoemde inrichtingen drijft: het belangrijkste is dat u beziet welke maatregelen tot u zijn gericht. Vervolgens is het van belang om voldoende (eigen) maatregelen te treffen, om zo naleving van de noodverordening te garanderen en handhaving te voorkomen.
Raakt u toch geconfronteerd met handhaving? Dan is het mogelijk om daartegen bezwaar in te dienen. Mocht u hier nog verdere vragen over hebben, neem dan contact op met een van ons.
Michael Klijnstra
Pelin Oztürk
Maaike Faase
