De Omgevingswet en het omgevingsplan

De fysieke leefomgeving in het omgevingsplan

De Omgevingswet (Ow) bepaalt dat de gemeente één omgevingsplan vaststelt voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het omgevingsplan bevat (verplicht) regels over de fysieke leefomgeving (art. 2.4 Ow) en kan (facultatief) regels bevatten over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 4.1 lid 1 Ow).

De ‘fysieke leefomgeving’ is een belangrijke term in het omgevingsplan, maar wat wordt daaronder verstaan? Het gaat dan in ieder geval om bouwwerken, infrastructuur, water(systemen), bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel-/werelderfgoed (art. 1.2 lid 2 Ow). De fysieke leefomgeving ziet dus op aspecten die momenteel in verschillende wet- en regelgeving wordt gereguleerd. Denk bijvoorbeeld aan de vergunningplicht voor het kappen van bomen die in de (gemeentelijke) Algemene Plaatselijke Verordening is opgenomen, of aan milieutechnische regels die in het Activiteitenbesluit worden gesteld aan de exploitatie van bijvoorbeeld restaurants, scholen en kerken.

De fysieke leefomgeving behelst dus meer aspecten die dadelijk een plek krijgen binnen het omgevingsplan en heeft (daardoor) een bredere reikwijdte dan het huidige bestemmingsplan, dat ziet op de ‘goede ruimtelijke ordening’ (art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Anders dan bij het omgevingsplan, is er binnen het huidige bestemmingsplan geen plek voor andere aspecten dan de goede ruimtelijke ordening (ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765).

De essentie van het omgevingsplan

Functies worden aan locaties gekoppeld

Door de brede(re) reikwijdte van de ‘fysieke leefomgeving’ ziet het omgevingsplan niet alleen op gronden met de daarbij behorende gebruiks- en bouwregels. Er wordt uitgegaan van functies die worden toegekend aan locaties. Een functie is meer dan een gebruiksdoel. Het heeft een algemene betekenis waarmee een gebruiksdoel wordt omschreven of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Functies hebben geen zelfstandige betekenis of rechtsgevolg, zij moeten gekoppeld worden aan regels over activiteiten.

Flexibiliteitsmogelijkheden en omgevingsplanactiviteit

In het omgevingsplan staan in ieder geval regels die nodig zijn voor ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (art. 4.2 lid 1 Ow). Het bevoegd gezag krijgt daarbij meer ruimte om flexibiliteit in te bouwen in het omgevingsplan. Zo kan de gemeente ervoor kiezen om in het omgevingsplan te werken met:

• algemene regels,
• meldings- of informatieplichten (art. 4.4 lid 1 Ow) en/of
• een omgevingsvergunningplicht (art. 4.4 lid 2 Ow).

Afhankelijk van de regels die het bevoegd gezag in een omgevingsplan opneemt, kan een activiteit worden gereguleerd door algemene regels, waardoor geen nader toetsingsmoment meer bestaat, of door een meldingsplicht. Bij de laatste mag een activiteit pas worden verricht nadat een melding is ingediend bij het bevoegd gezag, eventueel met de gegevens en bescheiden die daarbij aangeleverd moeten worden.

In een omgevingsplan kan de gemeenteraad bepalen dat een activiteit niet mag worden verricht zonder omgevingsvergunning. In dat geval wordt gesproken van een ‘omgevingsplanactiviteit’. Als de activiteit expliciet in strijd is met het omgevingsplan, of als de activiteit in strijd is met het omgevingsplan omdat daarover niets is geregeld, dan wordt gesproken van een ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’. Een omgevingsplanactiviteit is altijd een vergunningplichtige activiteit (art. 5.1 lid 1 Ow). Wij merken daarbij op dat een activiteit die op grond van een omgevingsplan mag worden uitgevoerd, al dan niet na het moeten indienen van een melding, géén omgevingsplanactiviteit is en dus ook niet vergunningplichtig kan zijn. Hieronder hebben wij de mogelijkheden opgenomen in een schema.

Omgevingswaarden; sturen naar een veilige en gezonde fysieke leefomgeving met de Omgevingswet

Een andere bijzonderheid ten opzichte van de huidige bestemmingsplannen, is dat een omgevingsplan ook omgevingswaarden kan bevatten (art. 2.11 Ow).

Een omgevingswaarde is bedoeld om een veilige en gezonder fysieke leefomgeving te bereiken en in stand te houden. Het legt de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen voor een bepaalde plaats of object vast (art. 2.9 Ow). Het is één van de (nieuwe) instrumenten die overheden krijgen binnen de Omgevingswet, waarmee kan worden gestuurd op een goede fysieke leefomgeving.

Bij de vaststelling van een omgevingsplan moet de gemeente verplicht rekening houden met de van rijkswege vastgestelde omgevingswaarden in het Besluit kwaliteit leefomgeving (het Bkl). Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld waarden in het kader van de luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemkwaliteit en de veiligheid van primaire waterkeringen. Ook de provincie kan in haar omgevingsverordening omgevingswaarden vastleggen. Dit kan alleen voor zover zij dat met het oog op een provinciaal belang nodig acht, of als dit voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de wet nodig is (art. 2.3 lid 2 Ow). Het gaat dan om het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’. De gemeente mag verder – mits uitdrukkelijk toegestaan – geen omgevingswaarden vaststellen (in aanvulling of afwijking op) die al van rijkswege zijn vastgelegd (art. 2.12 Ow).

Als de gemeente meent dat sturing noodzakelijk is, kan zij naar aanleiding van een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde (of wegens een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) een programma met programmatische aanpak vaststellen. Hierin staat welke ruimte er, gelet op die omgevingswaarde of de andere doelstelling, in een daarbij aangegeven gebied en periode beschikbaar is voor activiteiten (art. 3.16 Ow). In het programma staat ook welke (beoordelings-)regels uit het omgevingsplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijven. Een omgevingswaarde kan op deze wijze dus invloed hebben op de mogelijkheden om voor een specifieke project een omgevingsvergunning te krijgen.

Hoe verlopen de procedures? Van bekendmaking tot rechtsbescherming.

Voor de vaststelling – of wijziging – van het omgevingsplan geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (de Awb) zoals we die nu ook kennen voor bestemmingsplannen (art. 16.30 Ow). Daarbij gelden de volgende bijzonderheden ten opzichte van bestemmingsplannen:

• Bekendmaking voornemen
  Het voornemen wordt bekendgemaakt om een omgevingsplan vast te stellen (art. 16.29 Ow). In de kennisgeving staat onder andere hoe de gemeenteraad burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zal betrekken (participatie) (art. 10.2 lid 2 Omgevingsbesluit);
• Ontwerp omgevingsplan
  Het ontwerp omgevingsplan wordt bekendgemaakt in het gemeenteblad (art. 10.3 Ob). Een ieder kan binnen zes weken zienswijzen naar voren brengen tegen het ontwerp omgevingsplan (art. 16.23 Ow). De zienswijze mag echter geen betrekking hebben op een deel van het ontwerp van een omgevingsplan dat zij grondslag vindt in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (art. 16.31 Ow).
• Vaststelling omgevingsplan
  Het omgevingsplan wordt vastgesteld. Een bijzonderheid is dat het omgevingsplan in werking treedt met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit tot vaststelling is bekendgemaakt, tenzij in het omgevingsplan een andere datum is bepaald (art. 16.78 Ow).
• Beroep bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  Hoewel het uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet beroep in twee instanties betreft, is voor het omgevingsplan – net als bij het bestemmingsplan – gekozen voor beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit zal worden neergelegd in artikel 2 van bijlage 2 van de Awb (Kamerstukken II 2017/19, 34986, 3, p. 91). Binnen zes weken kan beroep worden ingesteld tegen het omgevingsplan.

Het omgevingsplan – en de belangrijkste verschillen met het bestemmingsplan

Hoewel het omgevingsplan overeenkomsten bevat met het huidige bestemmingsplan, bevat het ook een aantal grote verschillen. Die verschillen hebben ermee te maken dat het omgevingsplan regels over de fysieke leefomgeving moet bevatten. Dit heeft een grotere reikwijdte dan de goede ruimtelijke ordening. Die bredere reikwijdte heeft mede tot gevolg dat ook rekening moet worden gehouden met omgevingswaarden. Verder is van belang dat elk omgevingsplan eigen regels kan bevatten – zoals algemene regels of een omgevingsplanactiviteit – die per gemeente kunnen verschillen. Ook procedureel zijn er enkele opmerkelijke verschillen genoemd (zie hierboven). Het zal zaak zijn hier scherp op te zijn.

>> Op de hoogte blijven?

De komende periode zullen geregeld blogberichten publiceren, waarin op de verschillende onderdelen van de Omgevingswet zal worden ingegaan. Wilt u op de hoogte blijven? Volg ons dan op LinkedIn of schrijf je hier in voor de nieuwsbrief.

Wilt u op de hoogte blijven? Volg ons dan op LinkedIn of schrijf je hier in voor de nieuwsbrief.